雅万高铁“政治化”问题研究
摘要：本文探讨了印尼雅加达至万隆高速铁路项目在“一带一路”倡议中的政治化表现，并分析了其目标、本质和建设流程。研究显示，该项目政治化、国际化的特点，主要是因为印尼经济减速和国内政治争斗，而非战略利益的冲突或国家间的中印尼竞争。中印尼在政治、经济和社会领域的合作将在国家-市场-社会分析框架中对深化两国关系起到关键作用。同时，建议中国在海外高铁项目中采取相应措施，以降低项目的政治化倾向。
关键词：中印尼关系；雅万高铁；贸易摩擦；政治化
一、问题提出与研究意义
中国高铁业务近年来发展迅猛，目前运营总里程已超过全球所有国家。除了国内增长速度外，我国高铁还积极向外延伸。国务院也确立了高铁等中国装备“走出去”的发展战略，开始整合行业资源，创新对外合作模式，探索采用合资方式、公私合营及其他投资和经营方式为需要援助的各国提供工程设计咨询，施工建设，装备供应和运营维护以及通过国际合作发展第三方市场的综合服务[11]。在中国高速铁路向国际市场扩张的过程中，与目标国家的经贸争端经常发生。这些争端往往涉及政治因素，使得原本的商业问题变成涵盖政治、外交、政策乃至安全问题的纷争。这种现象被称为“政治化”，意味着由于目标国的政治和经济影响，经济问题被提升至两国在更广泛领域的争议。同时，还存在“国际化”的趋势，即当中国高铁在国际扩张中遇到经贸摩擦时，第三方国家也参与其中，进一步增加了项目的政治复杂性。
雅万高速铁路项目对中国和印尼都具有重大的积极影响。对中国来说，这一项目标志着其在海外经济利益考虑下的重要一步。通过这个项目，中国正通过其尖端技术和卓越品质来树立典范，目标是赢得印度尼西亚对其铁路项目的信赖与支持。同时，此项目是中国高速铁路国际化战略和“一带一路”倡议的核心部分。对于印尼来说，雅加达至万隆的雅万高速铁路不仅是总统佐科实现竞选承诺的体现，也代表着佐科政府致力于通过基础设施建设提升民众生活质量的实际行动。因此，本研究对印度尼西亚雅万高速铁路项目的探究，既有理论上的价值也有实践上的意义。
二、文献综述与理论视角
目前，关于中国高铁的国际扩展战略，特别是在雅万高铁项目方面，已经积累了大量的研究成果。在这其中，大多以“高铁外交”、“环球高铁”战略以及“一带一路”倡议作为切入点[2][3][5][8]。徐飞从一个全球化的角度对“一带一路”背景下中国高铁如何“走出去”成功进行了深入探讨。他提出，从宏观层面讲，高铁建设不仅推动了“一带一路”国际经济合作框架的建立，也标志着高铁外交新时代的开始，对重塑地缘政治格局、重塑全球金融新秩序等方面，高铁建设将起到不可低估的作用。此外，高铁还深刻影响着“人类命运共同体”的建设。然而，关于中国高铁“走出去”所面临的挑战和问题，徐飞的论述相对较少[14]。王德华从地缘政治角度对打造“全球高铁”战略的深远意义进行了深入探讨。他所持的观点是，中国高铁作为集产品、技术、服务“走出去”为一体的综合平台，可以促进我国出口商品转型，推动货物贸易向技术、服务贸易转型，实现高层次、全方位的“走出去”战略。然而，中国高铁在“走出去”的过程中也遇到了多种挑战，包括“修昔底德陷阱”的问题、国际市场的激烈竞争、技术壁垒,以及存在于地缘政治、经济、文化等诸多方面的障碍。尽管这些问题在宏观层面上得到了充分的解释，但仍然缺乏具有深度和针对性的案例研究[12]。
研究对雅万高铁项目进行了深入分析，聚焦于其建设的多个方面，包括潜在的机遇、困难、挑战以及风险。这些分析涉及政治变动、外部国家的干预、法律合规性的风险、资金问题、技术挑战和运营难题等。同时，也提出了相应的建议以应对这些问题[7][10]。另外，贾都强以此项目为案例，探讨了中国高铁在印尼的建设可能带来的历史性机遇、示范效应和新型合作模式，以及伴随而来的风险和挑战。他指出，中国高铁在印尼的成功落地标志着中国高铁走向国际市场的重大突破，这不仅是中国高铁在国际市场的首次全产业链输出，也对其在东南亚乃至全球市场的进一步扩展具有重要影响[4]。李皖南、王亚琴将雅万高铁视为中国与印尼在新时代合作中的旗舰和地标。他们以雅万高铁为例，探讨了中国“21世纪的海上丝绸之路”与印尼“世界海洋的轴心”战略对接过程中基础设施投资与合作的重要意义和价值[6]。
现有的研究在两个方面存在不足。首先，这些文献主要集中于政策分析，而在理论深度方面不足。此外，研究指出，印度尼西亚的火山爆发和地震频繁是对高速铁路项目构成技术风险的主要原因。尽管如此，事实上中国的高速铁路技术已发展至成熟阶段。相比之下，雅万高铁工程的技术难度较小，尤其是与施工过程中的合法性问题、土地征用难题及电力供应不足等问题相比。此外，很少有研究将其成果与印尼的国情结合起来，也没有从政治角度来分析经贸问题，更不用说深入探究上述“困难”和“风险”的深层原因。
三、研究框架与研究内容
综上，本论文拟用国际政治经济学的“政府—市场—社会”分析框架来展开个案研究。王勇提出：“为了使国际政治经济学研究向纵深发展，需要跳出国家和市场两分法以及国内层次和国际层次相分离的狭窄研究视野，从本国出发、将‘社会维度’纳入市场维度外，并同时突破国际国内层次，才能更全面、更深刻地认识全球化发展对国际关系和人类社会所产生的深刻变革。”[13]基于他的理解，他提出了一个涵盖国家、市场和社会三方面的互动分析框架。这个新框架强调了分析国家、市场和社会的三个维度，在国内和国际两个层面上，以及多种角色之间的相互作用。它旨在改善国际政治经济学中传统的国家和市场二元对立的局限性，同时提升“社会”这一元素的重要性。该框架指出，在国际贸易、外交和安全政策中，政府和企业之外的社会团体也扮演着关键角色。
此研究旨在审视雅万高铁项目中政治化现象的直接影响和可能的风险。我们探讨了促进雅万高铁项目政治化的根本原因，以及哪些因素可能阻碍政治化的进一步发展。本文还分析了印尼政府如何应对与政治化相关的问题，并在文末提出了去政治化的策略性建议。
四、研究方法与资料来源
此研究强调采用跨学科和多视角的方法论来进行分析。它计划集成国际关系学、地缘政治经济学及国际经济学等多个理论视角，以多维度深入剖析雅万高铁项目在“一带一路”背景下的政治化现象。研究将聚焦项目的目标、本质及其建设过程。该研究采用了几种不同的研究方法。
（一）文献分析法
为了深入了解中国高铁“走出去”战略及雅万高铁项目，本研究广泛检阅了通过学术著作、研究报告、中国知网、新闻报道及政府文件等多种渠道获取的相关文献资料。这些资料包括各种与中国高铁国际化及雅万项目相关的文献和信息。研究者对这些资料进行了细致的分类和分析，以汇总和理解中国学者在高铁国际化领域的研究成果。此外，研究还旨在全面掌握在这一过程中，中国企业与合作国之间可能产生的经济和贸易摩擦情况。
（二）案例分析法
本文选取雅万高铁为研究对象，深入探讨了中国高铁在东南亚推行的“走出去”战略及其被“政治化”的问题。雅万高铁严格遵守中国高铁技术标准，成为中国在东南亚高铁“走出去”策略中的重要展示项目，并对区域经济产生了显著影响。通过分析雅万高铁作为“经贸问题政治化”现象的案例，旨在为中国高铁在国际推广中解决难题提供经验参考和思考路径。
五、研究分析
（一）关于雅万高铁项目被“政治化”的现象及其带来的危害
中国始终坚定地反对把经济和贸易问题与政治相关联。因此，对这类问题进行全面分析变得尤为重要。将经贸问题与政治挂钩会使得这些问题更为复杂和国际化，这不仅不有利于解决纷争，反而可能损害各国间的经济和贸易关系。在分析“国家—市场—社会”框架下，以雅万高速铁路项目为例，我们可以看到其政治化主要体现在多个层面，包括项目的目标、性质以及建设过程，以印度尼西亚作为研究背景。
在国家政策层面，有印尼团体倾向于将中国的“一带一路”倡议和雅万高铁项目从经济合作转变为政治议题。他们宣称这些项目不仅是为了中国重塑全球秩序，还可能威胁印尼国家安全。在历史上，西方的殖民主义和帝国主义力量曾通过铁路系统来掠夺资源和倾销商品，这使得雅万高铁项目的政治动机受到了广泛的质疑。印尼的一些极端组织甚至将这个项目与军事和殖民主义目的联系起来。这样的政治化思维可能会削弱雅万高铁在印尼民众中的支持度，同时也可能对中国在印尼推广“一带一路”倡议下的其他高铁项目造成不利影响。
在市场领域，印尼对雅万高铁项目的理解出现了误区，将其从一个纯粹的商业项目转变为视为国家级甚至援助性质的项目。在此项目的竞标过程中，中国和日本的企业不仅反复修改了他们的方案，还派出代表前往印尼进行了积极的游说活动。中日之间的激烈竞争使得这个本应简单的商业项目变得极度政治化[15]。而在印尼眼中，中国政府与企业联合体之间始终十分暧昧的利益诉求，也是导致人们对雅万高铁工程认识错误的重要因素。大家都知道任何商业项目如果利润空间很低甚至不存在利润空间都会对项目的继续商业运营不利。
在社会层面上，该项目的“政治化”体现在雅万高铁修建期间出现的种种“劳工问题”之中。关于“中国劳工问题”，大致有三种说法。第一种观点认为，中国政府借道“一带一路”，使大量失业者出国务工，并参与类似雅万高铁等重大基础设施建设项目，可以在相当程度上减少中国失业问题。以极端宗教组织伊斯兰捍卫者阵线为代表的第二类人认为，在印尼大量涌入的华人劳工是清一色的“人民解放军”。很多人持第三种观点，他们认为中国向印尼输送的劳工薪资低于当地工人，而中国的“一带一路”倡议虽然旨在互利双赢，却未能为印尼创造就业机会，反而更多地表现出“新殖民主义”的特点。此外，由于雅万高铁项目施工期间政治因素的干预，负面新闻频出，导致该项目在雇佣工人方面格外谨慎，严重阻碍了工程的正常进行。
简而言之，把雅万高铁项目政治化对中国和印度尼西亚的经济和贸易关系造成了严重的负面效应。这种政治干预阻碍了两国在经贸关系方面的深入发展，限制了它们在政治和安全领域经济互依性的粘合效应，对积极的外部影响产生了负面效应，并在一定程度上威胁到了双方的互信。
（二）雅万高铁项目被“政治化”背后的深层次原因
目前，中印尼之间关于雅万高铁项目的经济和贸易纠纷正日益展现出明显的政治化趋势。这一项目被认为是两国双边关系中的核心议题，同时也可能成为主要的争议点。鉴于此，深入了解印尼的国情，探索雅万高铁项目政治化的深层原因，对于解决这一问题显得尤为关键。
观察印度尼西亚国内政治，可以发现其政治冲突异常剧烈，尤其是面临佐科政权的反对派力量。经历了将近二十年的民主化改革，印尼在民主方面取得了显著进步，尽管仍有提升的余地。国内政治斗争的复杂多变主要表现在以下几个方面：一是世俗民族主义者、伊斯兰组织、军队和保守的政商集团之间的权力竞争非常激烈，这对佐科政府的初期组建构成了重大挑战；二是在印尼逐渐世俗化的社会中，各种势力借助宗教极端主义作为攻击手段，引发了极端宗教议题的兴起三是政治寡头的影响力依旧明显存在。
从市场的角度观察，我们可以看到经济增长乏力，且基础设施的水平相对较低。印尼的经济增长速度相对较慢，其基础建设也明显落后。这也构成了印尼贫困人口和贫困率持续高涨的其中一个原因。目前的基础设施，如道路、铁路、机场、港口和电力等，已经不能满足经济增长的需求。尤其是随着人口的不断增加，能源供应紧张的状况日益严重。因此，佐科总统深信，加大印尼基础设施的建设力度将对减少贫困、促进经济增长和真正提升人民的生活品质产生积极影响。雅万高铁工程所遭遇的电力供应不足问题，主要表现在电力增长速度远远落后于国内市场的需求，并且在长距离输电能力和电气效率方面也显示出一定的不足。为了解决这个问题，政府采取了一系列措施来促进电力工业发展。造成这种情况的主要因素包括：首先，印尼国家电力公司面临资金短缺和较大的融资压力；其次，由于电价较低，这导致了较低的投资回报率，从而引发了投资短缺的问题；第三，我们迫切需要提高技术能力，因为电网的输配电损失率和偷电率仍然很高。雅万高速铁路项目遭遇的一个关键难题在于道路交通堵塞，其原因主要在于项目沿线的公共交通设施建设和高铁通车的步伐不一致，前者很可能滞后于后者。此外，由于线路架设困难以及沿线缺乏相应设施，使沿线居民无法及时获得所需电力，进而出现缺电现象。雅万高铁项目的正常运行可能会受到基础设施不足的影响，包括电力供应不足和沿线公共交通设施的不完善。
在社会方面，印尼社会中普遍存在的“反华情绪”有着深远的历史根源。这种情绪受到了诸如历史上的“排华”事件、伊斯兰极端组织的影响，以及外部国家的干涉。不仅社会上层人士，普通民众中也普遍存在着这种对华抵触的情感。一部分人对“中国”和与之有关的东西产生了本能的抵触情绪。除了历史的原因，还和媒体的宣传也有着莫大的联系。同时，中企也往往因方式方法失当而招致当地政府及群众的厌恶。“新殖民主义”或“中国式的经济霸权”在印尼有一定的受众[9]。这从一定程度上体现出“一带一路”倡议下尽管中印尼双方政府，企业以及民众之间的沟通合作越来越频繁，但是紧密接触并未提升部分印尼民众对中国的积极看法，反而引发了负面的“外溢”效应。影响他们对中国的感知的因素包括“中国的发展进步”、“中国的财富和实力”、“中国的创新能力”以及“中国作为一个可靠和值得信赖的国家”。
除了以上三种情况外，域外国家如日本也进行了干预。中国的高铁“走出去”战略面临严重挑战，这主要源于日本在印尼高铁项目的竞争和所带来的冲击。日本，一个在高铁领域拥有悠久传统的国家，全球首先建造并较早开始了高铁的商业运营。日本注重高铁输出和争夺，这一方面是出于本国经济发展，对中国争夺以及地缘影响力等方面的考虑，另一方面则是为配合美国“亚太再平衡等”战略对中国进行抗衡[7]。基于战略和资源因素，日本长期将印尼视为其在东南亚的主要合作国。通过政府援助和直接投资，日本已在这一地区稳固了其影响力。自2011年以来，日本对雅加达至万隆的高速铁路项目展开了深入的可行性研究。日本认为，凭借其在印尼市场的良好声誉，新干线在雅万高铁项目的竞标中将有很大优势，仿佛唾手可得。鉴于日本六大汽车制造商在印尼市场的主导地位，占据了超过90%的市场份额，他们对大型交通项目如高铁的建设感到忧虑，担心这可能会对汽车销售产生负面影响。基于这种考虑，日本决定暂时搁置该项目。然而，对于中国通过“令人难以置信的融资方案”成功获得这一工程，日本并未预料到，因此产生了不满。在雅万高速铁路的施工期间，日本持续地阻碍工程进展并贬低中国的努力。在处理工程的建设许可证问题时，日方也曾设立过障碍。
主要是由于印尼的经济增长缓慢和国内政治紧张局势，雅万高铁所面临的“政治化”和“国际化”问题逐渐显现。另一重要因素是，非区域性大国如日本的参与，而非中印尼在国家利益和战略方面的直接对抗。同时，印尼社会与中国公司在公共领域的互动，如环境保护、教育、社会责任及劳动权利等，也逐渐影响着两国在经济和贸易关系上的相互依存。
（三）遏制“政治化”进程中的制约要素
尽管雅万高铁项目呈现出明显的“政治化”趋势，但我们仍需关注其背后的限制性因素。印度尼西亚对中国的战略立足于对中国利益的考量，其中包括与佐科政府旨在促进国内经济增长的策略相一致的“一带一路”倡议。虽然印尼的伊斯兰极端主义呈上升趋势，但伊斯兰政治化的程度整体上还是较低。在此背景下，佐科政府积极应对反对派力量和外国影响下的不实报道，并在控制政治化方面采取了一系列措施。
始终坚守以经济增长为核心的策略。印尼的经济增长战略与中国的“一带一路”计划高度一致。在总统佐科的领导下，印尼重视国内商业利益、吸引外国投资，以及未来基础设施建设的支持计划。佐科深知，他再次当选的关键因素是印尼经济的持续增长和基础设施的显著改善。因此，只要佐科继续担任职务，他绝对会全力以赴地推动雅万高铁的发展。
在印度尼西亚，伊斯兰教与政治的结合程度相对较低。所谓的“伊斯兰政治化”是指将政治活动与宗教信仰相结合，或利用伊斯兰教作为实现政治目标的一种手段或平台。近期，伊斯兰极端主义团体的活动有所增加，伴随着伊斯兰极端主义思想的逐渐蔓延。印尼的建国基石是潘查希拉，而不是伊斯兰教，伊斯兰教并不是国家宗教，也不是政治合法性的象征，因此，印尼展现出了伊斯兰教的弱政治化特点[1]。在印度尼西亚，伊斯兰教并不常被用作政治动员的工具，这与马来西亚和中东国家形成了鲜明对比。尽管存在一些利用伊斯兰教进行反政府宣传的极端团体，但印尼的政府和正规政党很少利用伊斯兰教作为政治动员的策略。
印尼政府，特别是佐科政府，正在积极应对网络上虚假信息和极端主义言论的挑战。在互联网快速发展的背景下，这一措施对印尼尤为关键。政府对一系列造谣扰乱社会的事件给予了严肃关注，并宣布了一项针对谣言和诽谤的强硬打击政策。为了应对这一挑战，印度尼西亚成立了一个新机构，归属于警察总部，主要职责是辨识网络新闻的真实性，并筛查阻止假信息的传播。此机构还致力于控制在社交平台上传播虚假和误导性信息的行为。政治、法律和安全协调部的领导维兰托部长监管此机构的日常操作，以防止假新闻在本国的网络和社交媒体上散布，这些假新闻可能引起分裂和煽动种族仇恨。一旦发现，便关闭相关网站和用户的短信服务、手机应用、在线游戏以及社交媒体账户，并删除视频文件。如果需要，则会与其他公司或部门合作执法。
（四）针对我国海外高铁“政治化”问题提出相应的对策与建议
雅万高铁项目只是中国高铁国际扩展计划中的一部分。在中国，多数高铁项目的取消往往与合作国的政治环境的复杂性有关。虽然大部分中国高铁的国际问题主要源于合作国的内部政治、经济和社会状况的不稳定性，但为了促进中国高铁在国际市场，特别是东南亚地区的成功示范，降低经济和贸易方面的紧张关系以及推动脱政治化至关重要。因此，在推动海外高铁项目的过程中，中国需要减少政治因素的干扰。中国高铁未来的国际扩展需关注几个关键问题。
首先，将高铁用作公共外交的工具可能不适宜突出其外交角色。中国高铁的国际扩张主要由相关企业主导，尽管政府提供了一定指导，但其本质上仍是商业项目。因此，将其称作“高铁外交”还需深入考量。这个说法不只是把高速铁路当作一个出口商品，同时也过度突出了国家的利益、外交手段和其它的非经济地理政治因素，这可能会使经济和贸易问题变得政治化。这样一来，高铁项目容易被误解为“金钱外交”的另一形式，或被某些地方势力所利用，从而引发公众和学术界对高铁项目的误解，如认为其是一种浪费资源、形式大于实质的项目，甚至将其视为安全风险。若中国高铁的国际推广战略主要聚焦于政治和外交领域，过分专注于与目标国政府和经济高层的关系，却忽视了社会层面的关注，特别是对那些最受大型基础设施项目影响的普通人的利益考虑不足，可能会对其海外发展产生负面影响。
接下来，我们需要权衡目标国家对“一带一路”计划和中国高铁带来的负面效应。中国海外高铁项目所面临的“政治化”甚至“国际化”挑战，主要源于目标国家的深层政治和经济因素，而非两国间的国家利益或战略矛盾。因此，在短期内，中国企业难以在目标国家对“国家”和“市场”产生显著影响。然而，它们可以通过加大在“社会”层面的投入，在目标国家赢得更多的舆论支持和主动权，从而有助于纠正和减少对“一带一路”倡议和中国高铁的误解和偏见。虽然中国的高铁技术在过去十几年中已经达到世界领先水平，但对许多发展中国家的居民来说，高铁仍然是一项创新性和新颖的技术。中国方面应当高度关注公关活动和企业与民众的关系等非经济相关的因素，并考虑成立一个专门负责公共关系的部门。为了推广高铁知识，该部门计划指派一名专员来与本地媒体密切合作。此外，定期举办的新闻发布会将有助于增强项目建设期间的信息透明性，并确保公众对高铁项目持续关注。且要加强对外宣传力度，提升国家形象。针对不实报道和造谣抹黑“一带一路”规划和中国高铁项目的行为，需要联合当地主流媒体及时辟谣。
最后，应强调中企需重新聚焦于经贸项目的经济效益，并根据当地条件采取全面的投资合作策略。目前，中企在适应外国的民主制度方面存在挑战。例如，一些中国的海外高铁项目，其战略价值超过了经济价值。遵循共商共赢原则，中国方面需在高铁项目中实现真正利益，这要求明确项目的经济收益。中国企业需进行深入的可行性分析，深刻理解合作国的国情及潜在风险。面对高铁项目可能引发的政治问题及其背景，应做好充分准备，并制订长期规划。项目开始前，必须完善包括评估、保险、撤出策略、本地化以及多元化的策略。这些措施旨在确保保险事宜得到妥善处理，并根据目标国市场的具体情况，拟定合适的建设策略。在此过程中，应避免盲目跟风、主观假设，而是要采取各种方法来降低损失的可能性和严重程度，以提高投资回报率。
六、总结与反思
尽管中国高铁“走出去”遇到诸多难题，但是要对中国海外高铁建设的未来充满信心。此外，中国海外高铁工程的功能与利益并不只体现在眼前，工程对于两国来说都是长期的。中国与世界各国开展高铁建设合作，既有利于其“中国高铁”品牌的树立，产生示范效应，帮助中国企业“走出去”，也有利于对“一带一路”建设的响应。对合作国家而言，这种合作有助于提升当地基础设施、改善民生和推动经济增长。随着“一带一路”倡议的推进，中国成为全球对外投资的重要角色。在加大海外投资的同时，中国企业越来越重视合作国的国情、社会和市场问题，并借鉴以往海外投资的经验，在政治、法律、安全、劳工和经营等方面合理规避风险。在“一带一路”倡议中，中国的高铁公司扮演着关键角色。它们通过具体行动展示了“中国故事”，致力于维持并提高中国及其产品在国际上的声誉。
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李彤
